El blindaje de la foralidad tributaria

Ramón Punset

El pasado 19 de octubre, el Congreso decidió tomar en consideración una vieja proposición de ley de modificación de las leyes orgánicas del Tribunal Constitucional (LOTC) y del Poder Judicial (LOPJ) presentada por el Parlamento vasco, donde había sido respaldada por unanimidad. Esta proposición, que el PNV ha incluido dentro de sus exigencias para apoyar el proyecto de presupuestos, pretende, principalmente, asimilar al régimen impugnatorio de las disposiciones con rango de ley el de las normas forales tributarias que regulan los impuestos concertados. Los motivos políticos de los proponentes obedecen al hecho de que esas normas forales han venido siendo objeto de recursos exitosos ante el TSJ del País Vasco (e incluso de pronunciamientos desfavorables de la Comisión Europea y del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas). Así sucedió con las que establecieron las denominadas vacaciones fiscales en el impuesto de sociedades, de potenciales efectos tanto en el territorio nacional como en el europeo al propiciar el fenómeno de la deslocalización de empresas en beneficio de las que optaran por radicarse en Euskadi. Todavía en fecha tan reciente como el 9 de septiembre, el Tribunal de Primera Instancia de la Unión Europea declaró la antijuridicidad de tales incentivos tributarios, al consistir, según su criterio, en ayudas públicas que falsean la competencia. Aunque no resulta posible escapar del control comunitario europeo, el Parlamento vasco trata, al menos, de huir de una vía judicial que, como la contencioso-administrativa, resulta de acceso generalizado por parte de cualquier persona física o jurídica (incluidas las restantes comunidades autónomas), sustituyéndola por la mucho más restringida de acceso al Tribunal Constitucional. ¿Es ello constitucionalmente lícito?
Propugna el Parlamento vasco que las normas forales fiscales que regulan los impuestos concertados sean únicamente objeto del recurso y de la cuestión de inconstitucionalidad, con miras a lo cual su proposición de ley modifica los correspondientes preceptos de la LOTC, que son unos cuantos. Sin embargo, la Constitución (CE) deja bien claro en su art. 161.1 a) que el recurso de inconstitucionalidad únicamente procede contra «leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley»; y en su art. 163 sólo autoriza el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad frente a las normas «con rango de ley». ¿Puede la LOTC ampliar tal elenco normativo? En realidad, lo hizo desde el principio, al añadir los «actos con fuerza de ley» del Estado y de las comunidades autónomas, los tratados internacionales y los reglamentos del Congreso, del Senado, de las Cortes Generales y de las asambleas legislativas autonómicas. Todos estos actos y disposiciones, no obstante, o bien poseen la potencia derogatoria de la ley o bien se trata en todo caso de normas primarias del respectivo ordenamiento, como ocurre con los reglamentos parlamentarios. Los proponentes vascos predican esa misma primariedad de las normas forales indicadas, ya que, según la exposición de motivos de la proposición legislativa, «no desarrollan ni complementan… ley alguna, sino que suplen a las leyes estatales. Por ello, concluyen, deben tener igual régimen procesal de impugnación que ellas».
Ahora bien, esa argumentación no me parece convincente. Las Juntas Generales de los Territorios Históricos vascos, como órganos que son de corporaciones locales, carecen de potestad legislativa, que la Constitución sólo concede al Estado y a las comunidades autónomas. Y tanto el recurso como la cuestión de inconstitucionalidad no pueden estirarse a voluntad para incluir en su objeto normas reglamentarias. En efecto, la identidad constitucional de estos procesos es muy clara: se han instituido como instrumentos de control del legislador democrático. Cuando no se trata del legislador, la Constitución defiere el control de normas a los tribunales ordinarios (arts. 106.1 y 153). Y no siendo los Territorios Históricos vascos sujetos verdaderamente políticos al no dimanar de ellos ley alguna, resulta profundamente perturbador residenciar ante el TC, por las vías indicadas, los reglamentos tributarios forales. Teniendo en cuenta, además, que las comunidades autónomas, de acuerdo con la LOTC, únicamente pueden formular recurso de inconstitucionalidad contra disposiciones estatales, la inmunidad judicial de los citados reglamentos forales que persigue el Parlamento vasco dejaría a esas comunidades en la indefensión que prohíbe el art. 24.1 CE al propio legislador procesal. Finalmente, aunque el art. 161.1 d) de la CE autoriza a la LOTC a conferir al TC el conocimiento de otras «materias», en ellas pueden incluirse nuevos procesos constitucionales, pero no la distorsión y desnaturalización de los existentes. De otro lado, debemos preguntarnos si una proposición que modifica de modo tan importante la LOTC, pero que entraña igualmente la alteración de la LOPJ y, aunque no lo diga, de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, no debería sustituirse por una reforma del Estatuto vasco que confiriese al Parlamento autonómico la potestad legislativa en materia tributaria, con las singularidades procedimentales que fuere menester, pero con la capacidad de aprobar leyes formales. Al fin y al cabo, la disposición adicional primera de la Constitución determina que la actualización del régimen foral se llevará a cabo en el marco constitucional y estatutario. Si el Parlamento vasco adoptara las leyes tributarias de la comunidad autónoma, se acabaría el engorroso, barroco y esdrújulo problema que ahora pretende endilgar al legislador estatal. La Constitución no está al servicio de la foralidad vasca, sino ésta al de aquélla.
Una vez más, los políticos pretenden hacer viable mediante un fórceps jurídico lo que resulta imposible o difícil desde la vertiente del Derecho. Algunos son particularmente reincidentes. ¡En menudos cataclismos geológicos nos suele meter la supervivencia política del presidente del Gobierno!

Catedrático de derecho constitucional