El Gobierno confía en una solución europea para esquivar sus dificultades al elevar el gasto en defensa

El Gobierno se mantiene en el compromiso de que el gasto en defensa escale hasta el 2% del PIB en el horizonte de 2029, pero las estrecheces financieras españolas (por los niveles de déficit y de deuda) y la eventualidad de una nueva prórroga presupuestaria en 2025 complica la capacidad de maniobra de Pedro Sánchez, que confía en una solución que venga de Europa para terminar de cuadrar el círculo.

En sus planes, el Gobierno prevé dar un pequeño paso este año, para pasar de un nivel de gasto en defensa del 1,28% del PIB en 2024 (según estimaciones de la OTAN) al 1,32% en 2025, según fuentes socialistas. Esto implicaría sumar algo más de 1.700 millones al gasto de 2024.

A partir de ahí, llegar a la meta del 2% del PIB en 2029 podría implicar un incremento cercano a los 4.300 millones en cada uno de los cuatro próximos años (según estimaciones conservadoras propias sobre evolución del crecimiento económico en los próximos años). Dotar a España de una nueva fuerza aérea embarcada para una Armada que tendrá tres portaviones, aumentar el programa de submarinos S80, desarrollar un escudo antimisiles (cuesta más de un millón de euros cada misil Patriot) y crear una artillería de campaña de largo alcance se perfilan como necesidades que absorberán ese incremento anual.

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En supuestos de prórroga presupuestaria -como el que vuelve a amenazar en 2025-, este plan de sucesivos incrementos del gasto es especialmente difícil de encajar.

La baza de las modificaciones presupuestarias

Jugar con las posibilidades que conceden las modificaciones presupuestarias (cambiar el dinero de una partida a otra) le ha permitido al Gobierno en los últimos años estirar el gasto en defensa por encima de lo aprobado al inicio de cada ejercicio.

En 2024 -en el que se tuvieron que prorrogar los Presupuestos de 2023-, estas modificaciones permitieron incrementar casi en un 20% la dotación inicial prevista para las políticas de defensa: unos 2.250 millones adicionales, hasta un total de 14.312 millones de euros en términos presupuestarios, con datos hasta noviembre de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE). Sin embargo, en caso de una nueva prórroga presupuestaria en 2025, sería muy difícil lograr elevar este listón.

Las modificaciones presupuestarias no siempre son un atajo político, pues en muchos casos han de pasar por el Congreso

La mayor parte de las modificaciones presupuestarias en 2024 fueron en forma de ampliaciones de crédito (1.540 millones), aunque también hubo transferencias de unas partidas a otras (487 millones) o créditos generados por ingresos extraordinarios (219 millones). Una parte de estas modificaciones pudo ser financiada con cargo al cajón de sastre presupuestario que es el Fondo de Contingencia (dotado inicialmente con 3.964 millones de euros para 2024, pero que tuvo que ser ampliado en noviembre para atender la emergencia de la dana).

El criterio presupuestario que usa la IGAE en la medición del gasto en defensa (14.312 hasta noviembre de 2024) no es exactamente igual que el que emplea la OTAN (que estima en 20.620 el gasto de 2024), pues este organismo computa otras partidas adicionales (como las pensiones pagadas a militares jubilados). Ambas mediciones, en todo caso, replican la misma tendencia. Y lo cierto es que el aumento de casi un 20% del gasto presupuestario en defensa no impidió que este aún se mantuviera en el 1,28% del PIB en 2024, el nivel más bajo de todos los países que integran la OTAN.

El avispero político

El margen que conceden las modificaciones presupuestarias para ensanchar el gasto de una determinada partida es limitado. Además, este camino no siempre es un atajo político, pues, con carácter general, las modificaciones deben ser adoptadas a través de decretos ley o de proyectos de ley, que han de ser validados después por el Congreso.

El juego de las modificaciones presupuestarias ha permitido elevar el gasto en defensa en casi un 20% en 2024 pese a la prórrogra presupuestaria

No es preciso que pasen por el Congreso las transferencias de crédito de un programa de gasto a otro. Ni las ampliaciones de crédito previstas en los Presupuestos (como las que afectan a subidas de las pensiones o de los sueldos de los funcionarios). Tampoco, los llamados 'acuerdos marco' (que permiten la adhesión de otros organismos o entidades a un programa de contratación centralizada impulsado, por ejemplo, por Defensa)

Sin embargo, sí han de pasar por el Parlamento el resto de ampliaciones de crédito o los créditos extraordinarios.

Sánchez se expondrá en el Congreso al debate sobre el aumento del gasto en defensa que divide a los socios

Y en el Parlamento, el PSOE se enfrentará a dificultades para lograr consensos a la hora de ampliar el gasto en defensa. Mientras que el PP acaba de secundar un texto de los populares europeos en el que se defiende que este pase a suponer el 3% del Producto Interior Bruto (PIB), los socios del presidente del Gobierno, tanto Sumar dentro de la coalición como ERC o Eh Bildu en el Parlamento, le exigen que no caiga en la “espiral belicista”. Y en paralelo, la UE también reclama a los estados miembros que incrementen las partidas militares ante el nuevo escenario geopolítico que ha traído consigo la invasión de Ucrania por parte de Rusia y la llegada de Donald Trump a la presidencia estadounidense.  

La solución europea

Con estos corsés, el Gobierno de Sánchez confía en una solución europea para impulsar el gasto en defensa. A mediados de marzo se espera que la Comisión Europea aclare cómo podrán los países gastar más en defensa fuera del techo que, a priori, marcan las reglas fiscales. La presidencia polaca del Consejo se ha marcado mayo como objetivo para llegar a un acuerdo sobre la propuesta de la Comisión de relajar las reglas fiscales y permitir así que los países de la UE puedan aumentar su gasto en defensa los próximos años sin que contabilice para la deuda y el déficit, ante la urgente necesidad de reforzar su seguridad.

La UE trabaja por un acuerdo en mayo para relajar las reglas fiscales durante "años" e invertir en defensa

Pero España no solo quiere que las reglas fiscales le permitan gastar más en defensa. El Gobierno español está impulsando que Europa emita deuda conjunta para financiar los proyectos militares europeos. Pero rechazan esta iniciativa países como Alemania y Países Bajos.

Del objetivo del 2% de la OTAN, al del 5% de Trump

Según la metodología de cálculo que aplica la OTAN, el gasto en defensa en España en 2024 se situó en el entorno de los 20.620 millones de euros, equivalentes al 1,28% del PIB. Alcanzar en los cuatro próximos años el nivel del 2% del PIB supondría elevar el gasto en defensa por encima de los 32.000 millones (a PIB constante, sin tener en cuenta el crecimiento de la economía hasta 2029), es decir unos 11.500 millones más que en 2024 (a razón de unos 2.300 de incremento cada año).

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Eso, con cálculos a PIB constante. Partiendo de un moderado crecimiento nominal del PIB del 4% hasta 2029, cumplir el compromiso de un 2% del PIB para defensa implicaría situar este en el entorno de los 40.000 millones (a razón de unos 4.000 millones más por año).

De un modo u otro, el objetivo del 2% del PIB en defensa en 2029 parece quedarse obsoleto ante las exigencias de Trump (que ha llegado a insinuar una reclamación del 5%), la Comisión Europea y la propia OTAN. El secretario general de la Alianza, Mark Rutte, ya ha pedido a los países que lleguen a este porcentaje mínimo no en 2029, sino antes de este verano.

A España le cuesta salir de la última posición en la Alianza Atlántica en porcentaje del PIB destinado a defensa, pero no sirve a solas como indicador cuánto se gasta si no se ve a la vez cómo se gasta. En la OTAN rige una regla de inversión en equipamiento: de su presupuesto de defensa, ningún aliado puede destinar menos del 20% a ese capítulo. Y España, con el 30,3% está ligeramente por encima de EEUU, Francia o Alemania en ese precepto.

Es fruto del esfuerzo de rearme español, el argumento con el que el Gobierno se defiende de críticas por su última posición en la OTAN en porcentaje de PIB destinado a defensa. Ese, y el hecho de que, desde la asunción del compromiso del 2% en la cumbre de Madrid (2022), este país ha aumentado un 60% su inversión en defensa.

Y la cuestión es a qué podría o tendría que destinar España ese fuerte aumento de gasto que se demanda.

En qué gastar

En general, los militares son escépticos, porque "antes debemos tener claro en qué gastar con eficacia, sentido común y tiempo", tiene explicado un general de división a este diario. Alude al problema de la capacidad de absorción de pedidos de la industria militar. Si España se pusiera a comprar ahora a Lokheed Martin modernos cazas F35 tendría que ponerse a la cola: no podría recibir el primero hasta 2031.

Este país tiene programadas inversiones de 43.000 millones de euros en armamento, según contó en el Congreso la secretaria de Estado de Defensa, Amparo Valcarce, pero una parte de esos programas tiene plazos finales que van más allá de 2029: helicópteros de ataque Tigre (2034), lotes de cazas Eurofighter (2030 y 20235), fragatas F110 (2032)...

Por el lado del personal parece también dificil llegar a tiempo de aportar gasto al compromiso del 2%: aunque España rompiera el máximo de 140.000 soldados fijado en la Ley de la Carrera Militar, formar a un oficial cuesta diez años. De su presupuesto actual para la defensa, España destina un 43,9% a personal, un 30,3% a equipamiento, un 2,7% a infraestructura y un notable 23,1% a mantenimiento y operaciones.

En este último capítulo de gasto se basa la suspicaz respuesta de un alto general del Ejército del Aire cuando se le menciona la última posición de España en la OTAN en porcentaje de PIB para defensa. "No todo son estadísticas, ¿eh? Hay países que están por el 3% y hasta el 3,5%, pero quien les envía cazas para asegurar sus cielos es España".

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