Metrópolis sin gobierno

Metrópolis sin gobierno. La anomalía española en Europa. Este fue el título que finalmente elegimos para hacer público un proyecto de investigación de más de tres años sobre las seis mayores áreas metropolitanas españolas. Y allí se explica que España no es ninguna excepción en Europa. Tenemos los mismos problemas y afrontamos idénticos desafíos. Las seis mayores áreas metropolitanas (Madrid, Barcelona, Valencia, Sevilla, Málaga y Bilbao) albergan casi el 40 % de la población española. A ello se suman otras realidades metropolitanas igualmente importantes como Alacant-Elx, Vigo-Pontevedra, Zaragoza, Avilés-Gijón-Oviedo, Castelló y otras. Por ejemplo, el área metropolitana de Valencia, la tercera de España, está integrada por 44 municipios y reúne más de 1,5 millones de habitantes; y si consideramos el conjunto de la región metropolitana alcanzamos casi los 1,8 millones y más de 70 municipios. En definitiva, somos una «ciudad real» de más de millón y medio de habitantes.

Pero somos una anomalía en el contexto europeo. Tenemos metrópolis, pero carecemos de formas de gobernanza a escala metropolitana. Salvo en el caso del Área Metropolitana de Barcelona, que sí fue creada con 36 municipios en diciembre de 2010, la cuestión metropolitana no forma parte de la conversación pública en el resto de España. Sencillamente no está en la agenda de los gobiernos regionales o locales, tampoco en la del gobierno central, porque no está en la agenda de los partidos.

Esta situación evidencia un claro contraste con la realidad de nuestro entorno próximo. Alemania tiene constituidas 25 áreas metropolitanas (22 cuentan con instituciones específicas, en cinco de ellas incluso hay elección directa a autoridad metropolitana, y once son Regiones Metropolitanas de relevancia europea, lo que quiere decir que incluso tienen oficina propia en Bruselas). Desde 2012 en Francia se han constituido 22 entes metropolitanos, 19 de derecho común y tres metrópolis que cuentan con estatus particular: París, Aix-Marsella-Provenza y Lyon. Italia ha constituido 14 ciudades metropolitanas desde 2014. En Reino Unido se han creado 11 Autoridades metropolitanas desde el año 2000. Lisboa y Porto también cuentan con sendas áreas metropolitanas. La paradoja del caso español es que cuando más se necesitaba pensar en la escala metropolitana, nosotros procedimos a disolver los únicos y precarios instrumentos existentes. La disolución del Consell Metropolità de l´Horta en 1999 es el mejor ejemplo. Solo han quedado dos entidades: la Entidad metropolitana para el tratamiento de residuos (Emtre) y la Entidad metropolitana de servicios hidráulicos (Emshi). Por cierto, las que mejor funcionaron tras la catástrofe de la dana.

En cada Estado existen formas de gobernanza metropolitana diferentes, pero todas tienen elementos en común: los actores políticos y económicos piensan en clave supramunicipal para ocuparse de una amplia agenda que requiere de una mirada metropolitana para dar sentido, coherencia, equilibrio, eficacia y eficiencia a las políticas públicas que afectan directa y diariamente a la vida de los ciudadanos: adaptación al cambio climático, movilidad y transporte, ordenación territorial y urbanismo, vivienda, gestión de residuos, gestión del agua, segregación social y residencial, formación, promoción económica y empleo o cultura.

Los catastróficos efectos de la dana en Valencia muestran una evidencia y tres enseñanzas: a) hemos sufrido una catástrofe de escala metropolitana sin instrumentos de gobernanza metropolitanos; b) los costes de una ocupación desordenada e imprudente de un territorio, en gran parte inundable, sometido a un proceso de artificialización extraordinaria durante décadas, sin coordinación entre administraciones y sin planes vinculantes de ordenación supramunicipales; c) los riesgos de acometer el proceso de recuperación, ordenación y adaptación a próximos eventos extremos sin disponer de una visión supramunicipal, y d) la incapacidad de las administraciones con competencias para acordar de forma coordinada en la fase de reconstrucción, planes de ordenación territorial, de trazado de infraestructuras y de movilidad con una perspectiva metropolitana. Una única comisión para la reconstrucción de la zona afectada, integrada por las tres administraciones, habría sido esencial.

Dado el clima político tóxico y la extrema polarización partidista, no cabe esperar ninguna iniciativa legislativa. En el caso valenciano el Estatuto de Autonomía exige mayoría cualificada de dos tercios en el parlamento autonómico para aprobar leyes de creación de áreas metropolitanas. Pero existe un margen muy amplio para impulsar otras muchas iniciativas. Más allá de la forma que se estime, y todas son posibles de acuerdo con el marco jurídico vigente (agencias, comisiones territoriales de coordinación, consorcios públicos, sociedades de integración, entidades metropolitanas de gestión sectorial, comarcas funcionales, o cualquier otra figura) la escala metropolitana debe institucionalizarse con la presencia de las tres administraciones en la toma de decisiones, seguimiento y gestión. Al menos en ámbitos sectoriales fundamentales.

Cualquier iniciativa es mejor que la nada. Porque no hacer nada tiene y tendrá consecuencias. Y dada la precaria situación de un gobierno regional políticamente deslegitimado y además incapacitado para tomar decisiones propias, dada su dependencia de la agenda de la extrema derecha española, sugiero con todo respeto que sean los gobiernos locales los que tomen la iniciativa. Visiten a sus homólogos responsables de las áreas metropolitanas vecinas de Barcelona, Lyon, Lille, Grenoble, Frankfurt o Torino; conozcan de primera mano la realidad, las agendas y las formas de gobierno de áreas metropolitanas constituidas en esas u otras regiones europeas; sus competencias, sus problemas, sus logros y sus proyectos.

En segundo lugar, les animo a que habiliten un espacio de diálogo institucional y se constituyan como foro de alcaldes y alcaldesas del área metropolitana. Tienen legitimidad democrática y moral para hacerlo, porque como dijo el gran alcalde de Vitoria, José Ángel Cuerda, a los alcaldes todo lo que no es de su competencia es de su incumbencia. Y podrían disponer de información de primera mano sobre otras realidades y experiencias de éxito, proponer a los otros niveles de gobierno iniciativas concretas y exigir prioridades para la escala metropolitana; en especial en cuatro áreas: planes vinculantes de adaptación al cambio climático (hay apartados de la ley del Suelo y de Rehabilitación Urbana de 2015 y de la ley de Cambio Climático y Transición Energética de 2021 que solo tiene sentido desarrollarlos en la escala supramunicipal), ordenación territorial y urbanística, movilidad y vivienda. El punto de encuentro podría ser la Diputación de Valencia. Centenares de miles de ciudadanos que se mueven cada día en el área metropolitana se lo agradecerán, porque comprobarán que al menos ustedes no se dedican a hacer ruido inútil, sino que se ocupan de atender sus problemas. n

Joan Romero es catedrático emérito de Geografía Humana y exconseller