La gestión del territorio y la planificación estratégica participativa

El año 2015 que acaba de empezar es electoral. En los próximos meses la sociedad valenciana estará de nuevo inmersa en una nueva campaña para elegir a sus representantes en ayuntamientos y en el gobierno autonómico. Serán tiempos de redacción de programas electorales, de discusiones y debates, de valoraciones y finalmente de decisión del sentido del voto. Un tema recurrente es cómo se debe gestionar el territorio, cómo tomar las decisiones que condicionan el devenir de las entidades locales para los próximos 4 años, al menos.

A nuestro entender la gestión territorial a escala local requeriría de una serie de condiciones de partida que son claves para una estrategia sólida, con proyección temporal. Un conocimiento real y una visión integral, holística, del territorio y de los procesos que interactúan en su desarrollo, como son los recursos territoriales, las redes y relaciones entre los diversos actores (gobierno local, técnicos, empresariado, plataformas de colectivos€), y la capacidad de innovación (así lo recogimos en los artículos de opinión, Levante-EMV, 8 y 29 de junio, 27 de julio 2014). La definición de un escenario de futuro que sirva de referencia para el modelo económico deseado, con objetivos de diferente dimensión e impronta, generales y específicos. El diseño de una estrategia que englobe líneas generales, programas y acciones, que respete los parámetros medioambientales, económicos y sociales del desarrollo sostenible, y tenga en cuenta las condiciones impuestas por los procesos de globalización, sin dejar de atender los fundamentos del desarrollo local. La implantación de un calendario de aplicación de los programas y las acciones diseñados previamente. Participación, colaboración e implicación de las sociedades locales, donde tenga cabida la opinión de los ciudadanos, que contribuya al desarrollo de la gobernanza, y sea facilitada por técnicas de participación, como los foros ciudadanos, las encuestas o las entrevistas. Flexibilidad de la gestión, pues las estrategias tienen la capacidad de ser reformuladas en función de los resultados obtenidos. Adaptabilidad de esta modalidad de gestión a cualquier municipio, al margen de su tamaño (pueblo o ciudad) o de su ubicación territorial (litoral o interior). Gestión eficaz y eficiente, es decir, el grado de consecución de los objetivos propuestos, a partir de un uso controlado y racional de los recursos disponibles. El diseño de un sistema de indicadores que permita conocer la evolución de la propia gestión pública. La introducción de una gestión transparente que identifique cuáles son los factores que condicionan las decisiones adoptadas así como sus consecuencias, sus resultados.

Esta enumeración de características de una gestión local deseable, municipal o supramunicipal, corresponde a la denominada «planificación estratégica participativa». Es un instrumento de programación de acciones alentada por la administración pública, que aglutina algunas singularidades. Por una parte, el protagonismo que adquiere la planificación a escala local, municipal o comarcal. La proximidad entre gestores y ciudadanos, entre gobernantes y gobernados, y el territorio de referencia, constituye una gran fortaleza del propio sistema de gestión. El ciudadano tiene a quién dirigirse; el tomador de decisiones, el gobernante, conoce las necesidades (y voluntades) de sus vecinos. Un planteamiento, además, integral, pues se concibe desde postulados del desarrollo territorial. Se aleja de la concepción clásica basada exclusivamente en la economía, en tecnócratas y en escalas territoriales de mayores dimensiones, como acontecía por ejemplo en los planes de desarrollo franquistas o los planes quinquenales soviéticos.

Por otra parte, la dimensión que adquiere la participación ciudadana, de diversos colectivos (empresarios, técnicos, asociaciones culturales, plataformas sociales, etc.), en definitiva de la población local. Una participación presente en las diversas fases de la planificación, en el diagnóstico, en la programación de acciones y en las funciones de seguimiento. Y con ello el compromiso de ser partícipes del proceso planificador del municipio, la entidad local.

La puesta en marcha de este instrumento de planificación, que puede facilitar el desarrollo territorial, pero no lo garantiza, requiere de «una cultura de la participación» por parte de la sociedad, y la formación e información necesarias de quienes tienen la responsabilidad de tomar decisiones.

La planificación estratégica participativa, a diferencia de otras iniciativas municipales como la planificación de los usos del suelo mediante los PGOU, no se ha desarrollado plenamente en el territorio valenciano. Su débil implantación se puede visualizar en la actual situación de las Agendas 21 Local, modalidad de planificación singularizada por la ansiada sostenibilidad. La diputación provincial ha liderado en los últimos años una iniciativa para el territorio valenciano, con antecedentes en numerosos países europeos (Dinamarca, Portugal, Italia€), en la que se ha ido adoptando la planificación estratégica a escala municipal. La Carta de Xàtiva (2000) fue el punto de partida de la creación de la Red de Municipios Valencianos hacia la Sostenibilidad, que hoy está configurada por 214 ayuntamientos. De los cuales, la A21L se ha implantado en 121, en la mayoría de ellos (80 %) se han completado las auditorías ambientales y se han ejecutado aproximadamente un tercio de las acciones previstas. Sólo el 20 % de las A21L llevan a cabo un plan de seguimiento.

Pese al esfuerzo de las administraciones públicas locales, nos referimos a los ayuntamientos, las mancomunidades y la diputación, las iniciativas que pretenden planificar sus acciones, de forma programada en el tiempo, con la colaboración de la sociedad, y con la financiación necesaria, no han obtenido los resultados deseables. Las ventajas que se pueden obtener con la aplicación de los planes estratégicos participativos son numerosas y se convierten en alicientes para su adopción y puesta en marcha: la movilización de la sociedad local por un objetivo común, el desarrollo del municipio; la elaboración de un documento de síntesis consensuado de la situación actual del municipio; la redacción de un plan que defina el escenario futuro; el liderazgo de las entidades locales; la imagen de rigor en la gestión y de compromiso con el territorio€ hacen que se conciban como instrumentos de desarrollo y de innovación muy interesantes. Y tan trascendentes como un Plan General de Ordenación Urbana. No obstante las dificultades son numerosas y de diversa naturaleza. Unas de carácter político, la voluntad de liderar, diseñar y aplicar estos planes. Otras de dimensión económica, pues frecuentemente la ejecución de un considerable número de acciones precisan de presupuestos adicionales, suplementarios a las arcas municipales. Otras, de carácter social, pues la ciudadanía presenta dificultades cuando se requiere su participación en el proceso planificador (cómo participar, qué tiempo se dispone, qué información se requiere, qué se requiere de dicha colaboración, etc.). Finalmente, de tipo formativo, pues los diversos actores que colaboran suelen carecer de la formación y la información adecuadas.

La gestión del desarrollo territorial precisa de planteamientos innovadores y a la vez rigurosos, que definan los modelos a seguir por los municipios durante períodos de tiempo suficientemente dilatados para su implantación. Ajeno a los posibles cambios de los gobiernos locales, el desarrollo territorial debe asentarse en estrategias económicas, medioambientales, sociales y culturales, recogidas en documentos de síntesis, consensuados y participados por los diversos colectivos ciudadanos. Nos decantamos por esta modalidad de gestión del territorio y de su desarrollo integral, que se plantea más allá de los años de una legislatura. La administración pública es fundamental, pues es quien tiene la capacidad de reorganizar el modelo de relaciones entre agentes locales (económicos, sociales, culturales€) y liderarlo.

Las instituciones universitarias están llamadas a contribuir a la implantación de estos instrumentos de participación, al fomento de una cultura de planificación estratégica común, que permita establecer prioridades, el aprovechamiento de sinergias y el valor de la voluntad de los ciudadanos. Formación, sensibilización, concienciación, investigación, transferencia del conocimiento€ son funciones que la Universitat de València mediante su centenar de departamentos e institutos, desarrolla en su área de influencia, muestra de su implicación en el territorio valenciano.