Gobierno en funciones ¿Qué funciones?

23.09.2016 | 10:38

La Constitución ha sido previsora al regular en su artículo 99 la posibilidad de que se frustraran una o varias investiduras a la presidencia del Gobierno, y la correspondiente sucesión de elecciones generales hasta que el Congreso de los Diputados otorgue la confianza a un candidato a la presidencia del Gobierno. La realidad inmediata nos ha demostrado que dicho precepto era procedente, aunque mejorable como hemos analizado en un artículo anterior (Diario Levante-EMV, 7/4/2016), en el que defendemos la sumisión del Gobierno cesante al control pleno de las Cortes Generales. Y la Constitución ha sido igualmente previsora al establecer en el artículo 101.2 que tras las elecciones generales el Gobierno cesa, permaneciendo en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno, tras la correspondiente investidura de su presidente.

En las legislaturas anteriores a las dos más recientes, posteriores al 20 de diciembre de 2015 y al 26 de junio de 2016, la interpretación de lo que debe entenderse por «Gobierno cesante en funciones» apenas suscitaba dudas o discrepancias, dado que los períodos de tiempo entre la celebración de las elecciones generales y la toma de posesión del nuevo Gobierno han sido muy breves, de manera que los gobiernos cesantes no han hecho otra cosa hasta las elecciones generales de 20 de diciembre que facilitar la transición de uno a otro gobierno, sin que se hayan producido tensiones dignas de mención entre el Gobierno saliente y el entrante.

Pero la situación en que nos encontramos en la actualidad, tras 8 meses sin que se haya conseguido investir a un presidente de Gobierno, y la posibilidad de que puedan celebrarse unas terceras elecciones generales en un período de 12 meses, hace necesario interrogarse sobre las funciones que competen al Gobierno en funciones.

Sería procedente interpretar que como la Constitución en su artículo 101.2 dice que el Gobierno cesante permanecerá en funciones, lo que está indicando es que sigue teniendo todas las funciones que corresponden al Gobierno, de acuerdo con la Constitución. Esta interpretación parece la más adecuada por dos razones. De una parte, porque la Constitución no ha limitado en ninguno de sus preceptos las competencias del gobierno en funciones ni ha remitido su regulación a la ley cuando podría haberlo hecho. Y si no ha limitado sus funciones es porque consideró que no debían limitarse. Y, de otra parte, y de no menor relevancia, debe considerarse que la Constitución no ha limitado las funciones del Gobierno cesante en aplicación del principio de continuidad del Estado, que exige que el Gobierno en funciones disponga de todas sus competencias para poder afrontar cualquiera de las responsabilidades derivadas de las necesidades de los ciudadanos, o para cumplir los compromisos y obligaciones derivados de la Unión Europea o de otras organizaciones internacionales. El Estado no puede estar vacante en ningún momento. Cosa diferente es que el Gobierno en funciones sea prudente y, en su virtud, no realice actividades que puedan posponerse sin daño alguno para el interés general, particularmente cuando el tiempo entre gobiernos sea breve. Pero la prudencia no debe legislarse.
Cuando la permanencia del Gobierno en funciones es abultada en el tiempo, como es el caso presente, con mayor razón estaría justificado que el Gobierno en funciones pudiera ejercer todas las funciones que competen al Gobierno de acuerdo con la Constitución pues, de no hacerlo, el perjuicio para el interés general podría ser considerable al quebrarse la continuidad del Estado. Y dichos perjuicios al interés general se pueden derivar de que no se pueda presentar por el Gobierno en funciones un proyecto de presupuestos generales al Congreso de los Diputados en tiempo y forma, aunque la prórroga de los presupuestos mitigue el perjuicio, o que se incumplan las obligaciones que a España corresponden como miembro de la Unión Europea o de otras organizaciones internacionales.

Pero el caso es que el legislador ordinario, aunque tardíamente, mediante la Ley del Gobierno de 1997 ha regulado la prudencia del Gobierno cesante, a que antes nos referíamos. La Ley del Gobierno en lo relativo a la regulación del Gobierno en funciones en su artículo 21 puede considerarse como una clara extralimitación legislativa, porque como antes señalábamos la Constitución no limita las funciones del Gobierno en funciones.

La mencionada Ley establece que el Gobierno «limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas». De nuevo hay que reprochar a la Ley que regule la prudencia. Y, además, la Ley del Gobierno no permite que el Gobierno en funciones presente un Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, ni que presente proyectos de ley, ni que el presidente del Gobierno pueda proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo. Y asimismo no permite que el Presidente del Gobierno plantee la cuestión de confianza o proponga al Rey la disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales. Limitaciones estas últimas al Presidente del Gobierno del todo innecesarias porque se deducen directamente del texto constitucional sin necesidad de especificación en una ley.

Pues bien, al margen de que pueda ponerse en cuestión la constitucionalidad de estas limitaciones, a las limitaciones establecidas por la Ley del Gobierno no pueden añadirse otras nuevas. De manera que, como ha sucedido a principios de 2016, el Gobierno en funciones puede utilizar el Decreto-ley para casos de extraordinaria y urgente necesidad, así como realizar los nombramientos que aseguren el funcionamiento de las instituciones y otras tantas actividades que el Gobierno puede interpretar que son asuntos públicos que deben despacharse por ser urgentes o por requerirlo el interés general y, añadimos, la continuidad del Estado, aunque la prudencia aconseje que el gobierno cesante se apoye en una amplia mayoría parlamentaria para llevar a cabo las actividades que realice, más allá de la tramitación de procedimientos reglados o derivados de la ejecución presupuestaria.

El afán regulatorio de nuestros legisladores conduce a errores significativos como el que comentamos. Pues carece de sentido que el Gobierno en funciones instalado en un largo periodo de interinidad no pueda presentar proyectos de ley a un parlamento legítimo salido de las urnas, pues será el Parlamento el que decidirá finalmente si procede o no la tramitación de dichos proyectos, que pueden ser relevantes para el interés general. Y puede ser beneficioso para el interés general que un Gobierno cesante, en las circunstancias actuales, pueda elaborar un proyecto de presupuestos generales del Estado y que lo presente a un Parlamento legítimo que puede decidir si procede o no su tramitación. Y que en el caso de aprobarse, no obstante, puede ser modificado con posterioridad.

El Gobierno en funciones debe tener las mismas competencias y las mismas obligaciones que se deducen de la Constitución para el Gobierno, competencias y obligaciones que deben ser administradas con prudencia y respeto al Parlamento salido de las urnas, que está en pleno ejercicio de sus funciones, que debe ser en todo caso el centro de nuestro sistema parlamentario.

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