La vertebración territorial valenciana a debate: reflexiones y orientaciones para la gestión territorial futura

La organización del territorio constituye un instrumento básico para la administración y gestión de la función pública. Es una manifestación más del ejercicio de la política, tanto estatal como autonómica y local, estrechamente relacionada con el análisis de la estructura territorial y la planificación. Y con ello un instrumento esencial en la ocupación y el uso del territorio. La organización territorial tiene que ver con las estructuras de gestión y gobierno de las divisiones administrativas públicas, con el desarrollo y la gestión de actividades económicas, con la gestión de los servicios sociales, con la calidad de vida de los ciudadanos y con el bienestar social.

Es decir, los territorios deben estar organizados, pues es condición necesaria tanto para su gestión como para satisfacer las necesidades presentes y futuras de la sociedad. Y de la misma manera, la vertebración territorial es necesaria en tanto en cuanto que facilita la resolución de los conflictos y los problemas relacionados con el poder sobre el territorio y su población.

La organización territorial del Estado español está recogida en nuestra Constitución de 1978 que, en su artículo 137, establece una organización territorial de España basada en tres niveles de administración, los municipios, las provincias y las comunidades autónomas. De esa manera la Carta Magna consolidó la estructura organizativa pasada (al menos la organización de Javier de Burgos de 1833) y, al mismo tiempo, creaba la estructura de gobiernos autónomos, y con ello una superposición de estructuras territoriales.

La organización política y administrativa está condicionada por la estructura territorial, de tal manera que en cada una de esas demarcaciones los diferentes poderes públicos ejercen las competencias de su gobierno. Nos referimos a los ayuntamientos, las diputaciones provinciales, los gobiernos autonómicos y el central. En ella se prima la funcionalidad de la escala regional en la organización espacial del Estado. En consecuencia, la organización administrativa actual es propia de un estado descentralizado, que distribuye la toma de decisiones en divisiones territoriales en función de sus competencias:

(a) El municipio es la entidad territorial básica que presta determinados servicios a los vecinos, que varían de manera proporcional al volumen demográfico.

(b) Los gobiernos provinciales persiguen la prestación de servicios, la coordinación de otros y la cooperación entre municipios.

(c) Y las comunidades autónomas, que se caracterizan por su autonomía legislativa y su capacidad de autogobierno sobre los asuntos de su competencia.

En definitiva, un Estado organizado por el conjunto de las 17 Comunidades Autónomas y dos ciudades autónomas, estructurado en 50 provincias y 8.124 municipios.En la Comunitat Valenciana en términos de organización territorial nos hallamos en un escenario convulso y crispado. Opiniones contrapuestas, posicionamientos políticos divergentes, diversidad de argumentos a favor o en contra de nuestra actual organización territorial, en la cual se ha integrado la Ley 21/2018 de Mancomunidades de ámbito comarcal. Constituye un reconocimiento y un apoyo a las comarcas valencianas.

¿Cuáles son las claves actuales para la comprensión de dicho escenario? Sin pretender ser exhaustivos apuntamos las siguientes consideraciones: la gobernanza territorial, los antecedentes históricos, la proximidad entre gobernantes y gobernados, el hecho comarcal, las voces discrepantes en torno al actual sistema de vertebración territorial, o la necesidad de un análisis pausado y clarificador.

a) La gobernanza territorial y la coordinación entre diversas escalas de gobierno constituyen condiciones imprescindibles para el buen gobierno y para la gobernabilidad. Conceptos como participación, diálogo, acuerdo, transparencia, democracia deliberativa, cooperación territorial… constituyen la base de la toma de decisiones. Los métodos de control y de seguimiento de las políticas públicas territoriales se convierten en imprescindibles.

b) La organización territorial de la Comunitat Valenciana es el resultado de un proceso histórico. Las actuales provincias y la estructura en municipios tienen sus antecedentes en los decretos de Nueva Planta de Felipe V, con la aparición de las capitanías generales, organización preprovincial, y los concejos municipales. La división provincial de 1833 y la organización regional, agrupando a las provincias, han permanecido desde entonces: transcurridos 185 años de su vigencia el sentimiento «provincial» es una realidad. Según el CIS dicha vinculación territorial se halla especialmente arraigada en tierras alicantinas, valencianas y castellonenses, respectivamente, mientras que no tanto en relación con el conjunto del territorio de la Comunitat Valenciana. Una «desvalencianización» notable que persiste en las provincias de Alicante y Castellón.

c) Los ayuntamientos y en segundo término otras administraciones locales responden a una condición esencial, la proximidad entre gobernantes y gobernados, la identificación entre los responsables de la gestión del territorio y los individuos. Los modelos de organización territorial deberían ser estructuras estimuladas desde las administraciones públicas y resultado del consenso con las bases gestionadas.

d) En la Comunitat Valenciana las comarcas constituyen una realidad territorial, que en la mayor parte de las ocasiones, se fundamenta en una dimensión cultural-emocional. La diversidad geográfica, la historia, las actividades económicas y los procesos culturales han dado lugar a esas unidades territoriales supramunicipales, sin competencias concretas en relación con la gestión del territorio. En su delimitación se tienen en cuenta simultáneamente criterios naturales, demográficos e históricos, así como la red de ciudades, la jerarquía del sistema urbano, y las infraestructuras de transporte, todas ellas estructuras espaciales permanentes significativas.

e) El actual panorama de penuria económica de las diversas escalas de administraciones públicas, condicionado por la crisis económica, el plan de ajuste de las administraciones públicas o el modelo de reparto de los presupuestos generales, contribuye a la discusión en torno a la reorganización del modelo territorial actual. Tras 40 años del actual sistema de gobierno, un sistema democrático basado en el estado de las autonomías, se reclama desde diversos colectivos sociales la necesidad o la oportunidad de abordar transformaciones en dicha organización territorial y en el modelo de financiación que la sustenta.

f) La administración pública debería garantizar el acceso universal de los servicios públicos; debería basar su gestión en la transparencia, el sentido común, la responsabilidad, la consideración de costes y resultados económicos y sociales, y la participación ciudadana. Es recomendable, si no necesaria, una labor que aunara investigación, pedagogía y consenso. En nuestra historia reciente hallamos situaciones en las que las decisiones tomadas sin tener en cuenta la voluntad de los ciudadanos ni la realidad socioeconómica de los territorios dieron lugar a experiencias fallidas.

Los actuales escenarios políticos, económicos y sociales invitan, cuando no obligan, a reformular la organización territorial de nuestros espacios geográficos, en cualquiera de las escalas territoriales existentes. Nos hallamos ante un escenario apasionante y desde luego con numerosas incógnitas y no menos riesgos. Se alzan voces reclamando la desaparición de los ayuntamientos menos poblados, el impulso de las unidades supramunicipales como las mancomunidades, el cuestionamiento de las diputaciones y las provincias, la duplicidad de instituciones públicas con competencias similiares, la falta de coordinación entre administraciones, se discute la organización del estado más o menos centralizada, o incluso se replantean los principios fundacionales de la Unión Europea.