Hay palabras sugestivas, palabras que producen sensaciones positivas, aunque cada uno las podamos entender de modo diferente. Una de esas palabras sería autogobierno. ¿Quién puede preferir que le gobiernen a autogobernarse? Las personas físicas, las personas jurídicas o las comunidades de cualquier índole a buen seguro estarían a favor del autogobierno si se les permitiera pronunciarse. Pero acaso ¿es posible el autogobierno de personas, de comunidades o de estados?
Para responder a la pregunta que nos hacemos es necesario precisar qué entendemos por autogobierno. Si consideramos que autogobierno significa que las personas físicas, las jurídicas o los gobiernos pueden tomar sus decisiones libremente de acuerdo con sus propias normas, sin sumisión a ningún otro, la respuesta sería que no es posible el autogobierno. Pero el caso es que todas las personas físicas y jurídicas y todos los gobiernos tienen márgenes de libertad limitados en todas las sociedades occidentales, unas limitaciones son internas y otras externas. Y las limitaciones son mayores en la medida en que las sociedades son más democráticas y avanzadas.
Los poderes legislativos internacionales, nacionales y regionales entre sí se limitan, pero lo regulan prácticamente todo. De manera que la potestad para que personas físicas o jurídicas puedan establecer sus propias normas de conducta es escasa. En las sociedades desarrolladas nuestra autonomía se limita a cumplir o incumplir las normas, en ningún caso a crearlas. Por eso sostener que nos podemos autogobernar es fantasear sobre un mundo imaginario que cada vez se aleja más y más. No cabe duda de que los más poderosos tienen mayores márgenes de autonomía pero el común de los mortales tenemos limitaciones a nuestras conductas en nuestros hogares, al utilizar bienes o servicios públicos o en nuestros trabajos.
Últimamente se escucha que el Gobierno Sánchez ofrece a la Generalitat de Cataluña más autogobierno, como una alternativa a la independencia a la que aspiran los partidos políticos que en la actualidad gobiernan dicha Comunidad Autónoma. Si se ofrece más autogobierno está implícito en dicho ofrecimiento que los destinatarios de la oferta ya gozan de autogobierno y que pueden aspirar a más, aunque consideren los independentistas que el autogobierno es un estatus inferior al de la ansiada soberanía de la que gozan los Estados, que parecen desconocer que en la actualidad es limitada. Pero el autogobierno que reclaman los independentistas españoles nada tiene que ver con el autogobierno de las personas físicas y jurídicas. El llamado autogobierno no es sino la pretensión de los gobiernos independentistas de obtener mayores cotas de poder político, sin que a mayores cotas de poder se corresponda mayor bienestar de los ciudadanos.
La pandemia del COVID-19 nos proporciona ejemplos elocuentes de las pretensiones de los independentistas y de la distancia mayúscula a la que se sitúan de los intereses de los ciudadanos. El estado de alarma decretado por el Gobierno, prorrogado en seis ocasiones, era discutido por los independentistas que consideraban que con los instrumentos de que disponían las Comunidades Autónomas se podía obtener una mayor eficacia para controlar la pandemia. El Gobierno, finalmente, se venció a las exigencias de los independentistas transfiriendo la responsabilidad sanitaria a los Gobiernos autonómicos y hemos visto hasta que punto han sido ineficaces ejerciendo sus competencias. Y esto sobre todo porque, de acuerdo con la Constitución, el estado de alarma solo puede declararlo el Gobierno.
Con la pandemia hemos podido comprobar también que las Comunidades Autónomas, en general, se resisten a que el Gobierno ejerza competencias de coordinación pues tienen en mayor o menor medida el síndrome del autogobierno. No deja de ser cierto que nuestra Constitución es parca en materia de coordinación, aunque nada impediría que mediante ley orgánica, en el marco del apartado 2 y 3 del artículo 150 de la Constitución, se crearan instrumentos de coordinación en general y en especial en materias como la sanitaria. Instrumentos que no se limitaran, como los que se practican en la actualidad, a poner en conocimiento de los demás lo que se está haciendo sin que se acuerden medidas imperativas para los que participan en mesas de presidentes o de ministros y consejeros. La resistencia de las Comunidades Autónomas es de tal naturaleza que cuando se crean por ley competencias como la de la alta inspección que corresponde al Estado en materia educativa, el Estado no ha sido capaz de ejercer dichas competencias. Ni siquiera se instrumentan mecanismos de coordinación cuando se transfieren competencias por el Estado a las Comunidades Autónomas (art. 150 de l Constitución). Y el instrumento de las leyes de armonización que podía ser un cauce para la coordinación es prácticamente inédito en nuestro país (art. 150.3 de la Constitución).
En un Estado compuesto como el nuestro ignorar las interdependencias que derivan de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, así como la creciente globalización en todos los órdenes, es un signo de alejamiento de la realidad que es necesario erradicar.
Un paso más allá de la coordinación es la cogobernanza. Algunos miembros del Gobierno se refieren a este concepto con frecuencia en los últimos meses, y es preciso prestar mucha atención a lo que pudiera significar esa nueva modalidad de gobernar. Por de pronto hay que decir que si por cogobernanza se está diciendo con otras palabras «coordinación de competencias» para ese viaje no es preciso mudar de palabra. Y si la cogobernanza es lo que se debe entender, es decir el gobierno conjunto de varios operadores sobre una misma materia en la que todos tienen competencias es necesario decir de inmediato que tal posibilidad no está prevista de manera explícita en nuestra Constitución, aunque podría instrumentarse a través de los artículos de la Constitución antes mencionados.
Creemos que la cogobernanza es compatible con nuestra Constitución, en el marco de las competencias compartidas por el Estado y las Comunidades Autónomas, pero es necesaria su regulación. La cogobernanza suena bien a las Comunidades Autónomas en la medida en que el Estado permita la entrada de los gobiernos y parlamentos autonómicos en el ejercicio de competencias exclusivas del Estado. Por ejemplo, declarando el Gobierno estados de alarma en determinados territorios a solicitud de las Comunidades Autónomas y permitiendo que el ejercicio de las competencias derivadas del estado de alarma se ejerzan por las Comunidades Autónomas. De algún modo esto ya se ha practicado durante el estado de alarma y mediante el real decreto ley que regula la nueva normalidad. Pero la cogobernanza no debe limitarse a las competencias propias del Estado sin extenderse también a las de las Comunidades Autónomas.
Estamos de acuerdo con esta versión de la cogobernanza en materia sanitaria, pero debieran darse pasos hacia la cogobernanza a que antes nos referíamos consistente en desembarazarnos de viejas concepciones que postulan el autogobierno, adoptando las técnicas de la coordinación y la cogobernanza que benefician a los ciudadanos.
